40. Информационная система и информационное обеспечение государственного управления.
Технологии, связанные с информационным обеспечением процессов управления, называют новыми информационными технологиями (НИТ), под которыми понимают совокупность современных форм, методов и средств автоматизации информационной деятельности в различных сферах и, в первую очередь, в экономике и организационном управлении. Создаваемые информационная, техническая, программная и технологическая базы информатизации способны обеспечить потребности региона (города) в решении необходимых задач управления.
Административное управление мэрии основывается на широком использовании распространенных общепользовательских и специализированных программных продуктов. Информатизация этого вида деятельности должна обеспечивать:
· работу должностных лиц с нормативно-справочной информацией;
· ведение учета и отчетности технических, материальных, финансовых и других ресурсов;
осуществление планирования и контроля выполнения планов;
· применение в процессе деятельности должностных лиц расчетных задач и моделирования ситуаций;
осуществление проектирования и макетирования документации;
· статистическую обработку данных
ведение служебной переписки;
оформление нормативно-распорядительной и финансовой документации.
Распределение по функциональным подсистемам определяет основу структуры ИС города, так как информация в них легко структурируется по предметному признаку, обеспечивая необходимую унификацию для автоматизации процессов сбора, обработки, хранения, накопления в банках данных и использования информации в пределах подсистемы. В интересах совместно решаемых задач между подсистемами осуществляется автоматизированный обмен информацией, что обеспечивает функционирование системы в целом. .
Основу государственного управления составляет информация, которую мы определим как совокупность каких-либо сведений, характеристик чего-либо, фактов, данных о соответствующих предметах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собранных и систематизированных в пригодную для использования форму.
Информационное обеспечение государственного управления – это система концепций, методов и средств, предназначенных для обеспечения пользователей (потребителей) информацией.
Система информационного обеспечения – включает в себя информационные ресурсы, организационно-функциональное, функциональное, программное, техническое, технологическое,правовое, кадровое и финансовое обеспечение и предназначена для сбора, обработки, хранения и выдачи информации пользователям.
Информационный ресурс - это сведения (данные), организованные в системах информационного обеспечения в виде фондов на физических носителях (базах данных, библиотеках, архивах), находящиеся в собственности или распоряжении и пользовании юридических или физических лиц.
Управленческая информация - часть социальной информации, которая выделена из общего массива по критериям пригодности к обслуживанию государственно-правовых процессов формирования и реализации управляющих воздействий .
Выделяют следующие источники, объективно порождающие управленческую информацию:
а) нормы законодательных и иных актов , управомочивающие госорганы и госслужащих на выполнение каких-то действий в обозначенном времени и направлении;
б) обращения граждан в госорганы по реализации своих законных интересов субъективных прав;
в) обязательные указания вышестоящих органов, подлежащие выполнению нижестоящими;
г) факты, отношения , выявляемые в процессах контроля, различных проверок;
д) проблемные, конфликтные, экстремальные и иные сложные ситуации, нуждающиеся в оперативном и активном сильном вмешательстве госорганов и должностных лиц. Такие кризисные ситуации требуют выработку заранее соответствующих алгоритмов управленческих действий. Хотя такие ситуации неповторимы, все равно по каждой из них должны быть продуманы и отрепетированы модели быстрого и энергичного вмешательства конкретных госструктур и должностных лиц.
Управленческая информация должна соответствовать требованиям актуальности, достоверности, достаточности, доступности и аутентичности (выражение в понятной людям форме).
ЛЕКЦИЯ 13. ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
13.1. Информация как основа государственного управления. 13.2. Информацион-ные качества управленческих решений . 13.3. Организация информации в системе государственного управления. 13.4. Информационная система государственного управления. 13.5. Информация как ресурс развития.
^
13.1. ИНФОРМАЦИЯ КАК ОСНОВА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Сегодня во всем мире признано, что информация является важ-нейшим средством организации и регулирования частной и обще-ственной жизнедеятельности, одной из форм закрепления и рас-пространения имеющихся и приобретаемых знаний, действенным инструментом и «материей управления. Движение к «информа-ционному обществу» еще более усиливает роль информации в ре-шении любых человеческих проблем.
В таких условиях получение новой информации, хранение и по-иск уже созданной, адекватное понимание и актуальное исполь-зование информации становятся очень трудным делом, требую-щим времени, сил и средств, создания специальных структур (систем), применения новейшей техники и технологии. Работа с информацией превращается в обширное и массовое занятие лю-дей, а сама информация выступает основным источником интен-сификации и гармонизации общественного развития. Перед об-ществом стоит проблема овладения информацией, ее организа-ции, каналов движения, способов осмысления и оценки, механизмов эффективного использования на практике. Если здесь не будут предприняты упорядочивающие меры, то общество может «утонуть» в информации, остаться только с ее «шумами», которыми и так уже переполнено так называемое информацион-ное поле. Проявляется парадокс: обилие информации создает информационные иллюзии и лишает людей достоверной и реально нужной им информации,
Разумеется, что информация как совокупность каких-либо све-дений, данных, фактов, характеристик о соответствующих предме-тах, явлениях, процессах, отношениях, событиях и т.д., собран-ных и систематизированных в пригодную для использования фор-му, составляет основу государственного управления. По существу, все управленческие процессы - это не что иное, как поиск, фикса-ция, анализ, оценка, закрепление, распространение социальной информации, т.е. той информации, которая связана с отражением, познанием и преобразованием различных форм жизнедеятельно-сти людей. Но, и это самое важное, в управлении вообще и в госуда-рственном управлении в частности происходит взаимодействие не со всей информацией, а только с той, которая непосредственно не-обходима для формирования и реализации государственно-управ-ляющих воздействий. Речь идет об управленческой информации.
^ Управленческая информация это часть социальной информа-ции, которая выделена из ее общего массива по критериям пригод-ности к обслуживанию государственно-правовых процессов форми-рования и реализации управляющих воздействий. Она своими «корнями» проникает в социальную информацию, однако выбира-ет оттуда только то, что отражает управленческие потребности, ин-тересы и цели людей, их совокупную властную волю, конкретные механизмы и способы управленческой организации и регулирова-ния их сознания, поведения и деятельности.
Такая информация должна быть ориентирована, по крайней ме-ре, по следующим направлениям: во-первых, по месту и роли госу-дарства в системе частной и общественной жизнедеятельности лю-дей и соответственно по компетенции конкретных государствен-ных органов (объем и содержание управленческой информации призваны коррегироваться с компетенцией государственных органов); во-вторых, по характеру и иерархии законов и иных норма-тивных правовых актов, подлежащих обязательной реализации в управленческих процессах (государственное управление во мно-гом существует для исполнения законов, и ему нужна информа-ция, раскрывающая состояние данных отношений); в-третьих, по свойствам, формам и закономерностям управляемых объектов, которые дифференцируют и конкретизируют управляющие воздей-ствия различных государственных органов, а также формируют специфические виды правоотношений; в-четвертых, по восприя-тию управляющих воздействий и соответствующим изменениям под их влиянием, что свидетельствует о развитии управляемых объектов вследствие государственного управления и возникнове-нию в них новых потребностей в новых управляющих воздей-ствиях.
В практике государственных органов об этом часто забывают и вводят в управленческую информацию много политики, идеоло-гии, пропаганды, различных концепций и программ, обещаний и прогнозов. Порой простые управленческие требования так раство-ряются в массе слов, что их трудно обнаружить и уж, тем более, практически реализовать. Не всегда подобное происходит по злому умыслу, есть причины, это объясняющие, к примеру, политизация управления, но в любом случае ненужные информационные «шу-мы» усложняют государственное управление. Поэтому рациональ-ность и эффективность последнего напрямую обусловливаются ка-чеством той информации, которая обозначается термином «управ-ленческая информация».
Можно выделить следующие источники, объективно порождаю-щие управленческую информацию:
А) нормы законодательных и иных актов, управомочивающие го-сударственные органы и государственных служащих на принятие определенных управленческих решений или совершение управ-ленческих действий в обозначенном времени и направлении (реше-ния и действия по исполнению законов и иных нормативных пра-вовых актов);
С точки зрения информации, заложенной в управленческих ре-шениях, к последним предъявляются следующие требования.
Прежде всего, необходимо, чтобы управленческое решение и в констатирующей, и в резолютивной частях отличалось полнотой информации, относящейся как к анализу и оценке, так и к после-дующему изменению, развитию рассматриваемого вопроса. Учи-тывая сложность управленческих проблем, на практике стремятся отразить в одном решении лишь их отдельные аспекты, стороны, взаимосвязи. Так легче готовить и принимать решения. Но при этом упускают из виду, что главный смысл информации в управ-ленческом решении связан с будущим, с его влиянием на управля-емые процессы. Для их преобразования как раз и нужна полная ин-формация, выраженная в управленческом решении. Тем более, что именно она предназначена для того, чтобы преобразовывать управ-ляемый объект в искомом направлении, содержании и объеме.
В органической связи с полнотой информации выступает требова-ние плотности и чистоты записи информации. Имеется в виду количество записанной информации на единицу площади письмен-но выраженного управленческого решения (на одну, скажем, ма-шинописную страницу текста). Плотность записи информации предполагает, что в тексте решения содержатся лишь те сведения, данные, нормы, наметки, планы, указания, требования и т.д., ко-торые имеют непосредственно управленческий смысл и прямо от-носятся к соответствующему вопросу. Все, что косвенно касается данного решения, должно оставаться за его рамками. И факты, и их оценку, и способы решения поставленных задач следует выра-жать конкретно, точно и лаконичным языком. Нельзя не обратить внимания на важность правильного употребления слов, логичного построения предложений, адекватность используемых понятий, терминов, ясность и емкость формулировок, обоснованность и чет-кость адресных требований.
В последние годы в связи с введением в пользование огромной международной и инонациональной информации в управление ста-ли применять очень многие экономические, политические, техни-ческие и иные обозначения, которые плохо переводятся на русский язык (теряют при переводе свою смысловую нагрузку) или вообще не имеют в нем аналогов. В результате даже специалисты порой не могут разобраться в соответствующих обозначениях, дискутируют по поводу их интерпретации. Поэтому неизбежное использование общемировой, континентальной или иной инонациональной тер-минологии в управленческих решениях обусловливает необходи-мость обязательного разъяснения, описания, комментирования не-переводимых терминов, понятий, слов и смысловых образований.
Надо отметить, что требование плотности и чистоты записи осо-бенно значимо для резолютивной части управленческих решений. Здесь нельзя ограничиваться лишь общими призывами, благими пожеланиями, громкими лозунгами, нотациями для исполнителей и т.п. сентенциями, что, к сожалению, характерно еще для значи-тельного числа управленческих решений. Резолютивная часть должна отличаться особым качеством включенной в нее информа-ции: конкретные исполнители, объем и содержание подлежащей выполнению работы, ресурсы, выделяемые под данную работу, сроки (начальные, промежуточные, конечные) исполнения рабо-ты, порядок и формы контроля, подведения и оценки итогов проде-ланной работы, стимулы за качественное и своевременное (или до-срочное) выполнение работы и т.д. Одним словом, выраженный в решении механизм перевода управленческой ситуации из одного состояния в другое должен быть достаточно ясен и понятен как для тех, кто принимает решения, так и для непосредственных исполни-телей этих решений,
Очень важно соблюдать требование о внутренней согласованности информации в каждом конкретном управленческом решении. Целесообразно, например, чтобы по содержанию, интонациям, акцентам, остроте и т.п. констатирующая и резолютивная (постанов-ляющая) части решения соответствовали друг другу. Имеет значе-ние и равномерное расположение информационного материала, ибо на практике приходится встречаться с решениями, в которых Констатирующая часть занимает две-три, а то и более страниц, а резолютивная состоит из одного или двух небольших пунктов, или наоборот. Лучшему восприятию любого управленческого решения способствует выделение в нем посредством курсива, абзацев, под-черкивания или иным способом основной информации, заслужива-ющей пристального внимания исполнителей.
Поскольку решения являются основной формой выражения и закрепления управленческой деятельности и постоянно принима-ются, дополняя, развивая или отменяя друг друга, то необходимо, чтобы информация, заложенная в каждом решении, имела систем-ный характер , была содержательно и концептуально связана с предыдущими, ранее изданными и действующими актами, и с те-ми, которые предполагается или планируется принять. Соблюде-ние требований системности информации способствует выработке единого, типового и наиболее эффективного подхода к разрешению определенных проблем, позволяет на практике, причем в разных условиях, проверять рациональность различных элементов управ-ленческой деятельности и отбирать из них лучшие, помогает совер-шенствованию нормативно-правовой основы управления, дисцип-линирует работу управленческих кадров и благоприятствует совер-шенствованию других управленческих явлений. Системность информации, заключенной в управленческих решениях, служит также одной из необходимых предпосылок для формирования ин-формационных систем на базе современной техники. Системность информации, наконец, экономит усилия, средства и время в управ-лении.
Рассматривая информационные требования к управленческим решениям, нельзя не выделить требование представления содер-жания решения в четкой логической форме , в модели действитель-ного разрешения поставленного вопроса или проблемы. Плохо, когда в управленческих решениях много отсылочной информации к прошлому, к другим актам либо к будущему, когда вместо рас-смотрения и выводов по существу даются поручения изучить во-прос, внести в перспективе предложения, разработать необходи-мые документы, положения и т.д. и т.п. Из-за этого в подобном ре-шении содержится не способ перевода того или иного социального явления, процесса, отношения из одного состояния в другое, а лишь определенный промежуточный момент в подготовительном этапе, а то и просто видимость какой-то управленческой активно-сти. Возникает иллюзия, что вроде бы что-то сделано, намечено, предпринято, но на самом деле ничего не доведено до конца. За такими решениями обычно прячутся государственные органы и должностные лица, когда они не хотят, не готовы или не могут при-нимать необходимые исчерпывающие меры. Это - так называемое «отложенное» управление.
Подобное положение с информацией, сосредоточенной в решени-ях и несущей немало информационных «шумов», весьма распро-странено. Решения даже государственных органов федерального уровня, казалось бы, по актуальным вопросам бывают наполнены лишь поручениями другим органам и должностным лицам разра-ботать мероприятия, принять меры, внести предложения, изу-чить вопрос, подготовить необходимые документы и т.д. Часто та-кой стереотип повторяется в государственных органах субъектов Федерации и далее вниз.
Между тем решение всегда, по крайней мере так полагает теория управления, представляется актом, венчающим (завершающим) подготовительную информационную работу и содержащим кон-кретный комплекс целеполагающих, организующих и регулирую-щих воздействий, направленных на перевод соответствующего яв-ления, процесса, отношения, ситуации в новое состояние, иными словами, разрешающим вопрос по существу. Все лее другие доку-менты, в которых изложена подготовительная или порученческая информация, должны, надо полагать, и называться таковыми и не относиться к категории управленческих решений.
Проблема информационных качеств управленческих решений не ограничивается принятием информационно насыщенных актов; она имеет «проход» и в этап их реализации, поскольку именно в нем проявляется действенность информационного содержания управленческих решений. Здесь тоже существуют условия, соблю-дение которых способствует сохранению информационных «им-пульсов» и доведению их до «места назначения»:
А) передача информации , заключенной в управленческом реше-нии. Важное значение имеет быстрота передачи информации, кото-рая прямо связана с рациональностью и эффективностью управле-ния, поскольку замедление, тем более существенное, ведет к потере информации, ее застареванию, снижению ее организующе-регу-лирующих возможностей. Ведь пока информация еле-еле движет-ся по иерархии управляющей системы, могут коренным образом измениться условия и факторы, вызвавшие содержание данного решения. Не менее значимо и сохранение аутентичности управлен-ческой информации при ее передаче. При проходе через многие звенья, особенно в случаях принятия решений «во исполнение», информация нередко получает такое толкование, которое может и отличаться от оригинала. Поэтому необходимо как можно быстрее и «прямее» направлять управленческие решения непосредственно исполнителям;
Б) понимание, комментирование информации
, выраженной в со- ответствующем управленческом решении. На первый взгляд все кажется просто: бери решение, читай и исполняй. Но в реальности возникает немало трудностей из-за того, что исполнители порой не понимают или понимают неадекватно смысл соответствующих ре-шений, по-своему интерпретируют предъявляемые к ним управ-ленческие требования. Свои проблемы возникают при переводе управленческих решений на национальные языки, при восприятии их людьми разной религиозной и правовой культуры , при их при-менении в специфических природных условиях и т.д. В результате исполнение решения начинает идти в ином направлении или иметь иной аспект, чем предусматривалось. Не всегда комментаторы точ-но улавливают смысл информации в управленческих решениях,
особенно если комментарий делается лицами, которые не работают в государственном органе, принимавшем решение. Вывод: толко-вание, комментирование управленческого решения призван вести тот государственный орган, который его разрабатывал и принимал;
В) организация обратных информационных связей, оперативного информационного контроля,
позволяющих своевременно и досто-верно знать о том, как прошла передача информации, как она со- хранилась и понята, как воспринята, усвоена и принята к исполнению. Такое знание создает возможности для повторного разъясне-ния (при необходимости), дополнительного комментирования, принятия иных мер, гарантирующих правильное начало реализа-ции решения. Попутно следует отметить, что этап исполнения
управленческих решений имеет и много других аспектов, кроме информационного, о которых уже кое-что говорилось и которые спе-циально исследуются в теории управленческих решений. Здесь же обращено внимание только на моменты, относящиеся к обеспече-нию должных информационных качеств управленческих реше-ний.
Особо в данной теме хотелось бы подчеркнуть, что каждое управ-ленческое решение должно исходить и вписываться в действую-щую нормативную управленческую информацию, согласовываться с ней в содержательном, пространственном (поле действия) и вре-менном отношениях. В любом отдельном случае необходимо «впи-сывание» решения в совокупность управленческих решений, при-нятых в рамках управляющей системы, известных управляющих подсистем, соответствующего государственного органа 119 . Столь же актуальна и взаимосвязь информации, заключенной в решении, с подготовительной и, в возможных пределах, с последующей (свя-занной с реализацией) информацией. Системная согласованность информации, содержащейся в решении, по вертикали (по иерар-хии решений) и по горизонтали (внутри органа и между этапами информационной деятельности) является важным условием эф-фективности информационного обеспечения управленческих ре-шений.
Актуальна также нацеленность информационных качеств управ-ленческих решений: комплексная постановка вопросов, конструк-тивный, созидательный характер, действительные модели, про-граммы, способы, механизмы перевода явления, отношений, про-цесса, ситуации в новое состояние, обеспечение устойчивого, прогрессивного развития управляемых объектов или подведом-ственных управляющих компонентов.
^
13.3. ОРГАНИЗАЦИЯ ИНФОРМАЦИИ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Известно, что в государственном управлении циркулирует огром-ная по объему, разнообразию и динамике информация. Одна ее часть носит непосредственно управленческий характер, связана с формированием и реализацией управляющих воздействий, другая - по масштабам, очевидно, значительно большая - выражает взаимосвязи государства с обществом, его многочисленными прояв-лениями, с потребностями и интересами миллионов граждан. В дан-ном случае речь идет об организации управленческой информации, хотя сказанное может быть соотнесено и с информацией вообще.
Сейчас признано не только у нас, но и за рубежом, практически во всех развитых государствах, что существует очень сложная проблема упорядочения управленческой информации, которая для своего решения требует общенациональных и мировых уси-лий, в том числе и по линии Интернета. В нескольких странах уже приняты законы о «борьбе с бумажной работой», но почти нет сдви-гов к лучшему. Назовем только несколько направлений совершен-ствования организации управленческой информации, не требую-щих особых капиталовложений или сверхусилий и находящихся в пределах сегодняшних возможностей государственно-управляю-щей системы.
Прежде всего, речь идет о движении управленческой информации и ее параметрах. Как можно полагать, самым насущным вопросом движения управленческой информации является сжатие ее объема за счет изживания дублирующей, повторной и параллельной. Здесь, конечно, существуют трудности, проистекающие из того, что непросто сказать о том, будто информации достаточно и она адекватно отражает определенные явления, отношения и процес-сы. Всегда есть желание что-то узнать больше, откуда и идет стрем-ление к получению избыточной информации. Надо бороться с та-кими «перестраховочными» настроениями. И то, что иногда компьютеры обладают все возрастающей емкостью, не меняет сущ-ности вопроса.
Как уже отмечалось, необходимо исходить из одного принципа: характер и объем управленческой информации должен соответ-ствовать компетенции государственных органов, функциям и полно-мочиям государственных должностей.
Важная роль в организации движения управленческой информа-ции принадлежит обогащению содержания единицы информацион-ных материалов: введению в них лишь тех сведений, данных, по-казателей, которые обладают информационными признаками, ак-туальными для управленческих решений и действий.
В принципе, для управления нужны данные, сведения, показате-ли, которые, во-первых, отражают качественные характеристики явлений, процессов, отношений, причем связанные, главным обра-зом, с их сущностью, социальной ценностью, и, во-вторых, «снима-ют» (как бы фотографируют), непосредственно раскрывают кон-кретные явления, процессы, отношения. Это, бесспорно, не прини-жает роли статистики и статистических закономерностей, но еще раз подчеркивает, что и для статистики качественные данные го-раздо надежнее и приемлемее, чем количественные. В настоящее время, несмотря на кризисную ситуацию в России, особое значение приобретают выработка показателей, признаков, характеризую-щих уровень и темпы научно-технического прогресса, рост произ-водительности труда, снижение издержек, затрат, повышение ка-чества продукции, социальное развитие. Россия открылась миру, и, следовательно, все критерии и показатели, применяемые в раз-витых странах, должны использоваться и у нас.
Необходимо далее четко структурировать управленческую ин-формацию. Ведь информация должна двигаться таким образом и иметь такие параметры, чтобы ею удовлетворялись информацион-ные потребности государственных органов, должностных лиц, дру-гих участников управленческих процессов. Словом, управленче-ская информация должна иметь ту структуру, что и организацион-ная структура государственного управления, и обслуживать последнюю.
С этой точки зрения следует различать информационные возмож-ности (и проблемы) органов, действующих на принципе коллеги-альности, и органов единоначальных. В первом случае каждый член коллегии может обрабатывать определенную информацию и выносить ее на обсуждение всей коллегии, отчего информационная емкость этих органов очень высока. В единоначальном же органе, если подходить к делу не формально, а по существу, всю входящую и выходящую информацию призван анализировать единолично руко-водитель (единоначальник). Между тем в такие разные органы, особенно находящиеся на одном уровне, часто поступает одинако-вая по объему управленческая информация, с которой реально единоначальник не в состоянии ознакомиться. Дело поручается за-местителям, помощникам, экспертам, аппарату, в результате чего руководитель не знает всей информации, она выходит из-под его контроля, а затем возникают сентенции о том, что, мол, аппарат «правит бал» и «подставляет» руководителей. На самом деле их подводит несоответствие организации государственного управле-ния и организации движения управленческой информации.
Совершенствование работы с информацией в указанном аспекте видится в том, чтобы сосредоточивать ее поток (входящий и исхо-дящий) в руках руководящего звена и подчинять его исключитель-но реализации компетенции государственных органов. Тогда и руко-водители будут подходить к ней более избирательно, критически и ответственно. Да и общество не будет тогда обвинять оперативно-исполнительский персонал во всех «грехах».
Заслуживают внимания информационные аспекты принципов двойного подчинения и линейно-функционального. Достоинства на-званных принципов зависят от того, как они уравновешены в со-ответствующих направлениях. Отсюда актуальность анализа содер-жания, объема и целесообразности управленческой информации, идущей по указанным каналам. Каждый из них должен нести свою информацию, отражающую, с одной стороны, проблемы коопера-ции, горизонтальной концентрации, а с другой - специализацию, дифференциацию управления, его субординационные зависимости.
Новые информационные проблемы порождает реализация в управ-лении принципа федерализма и развертывание местного само-управления. Ведь при всей самостоятельности государственных ор-ганов субъектов Федерации и органов местного самоуправления все они функционируют в едином информационном «поле» и должны знать о том, что и как делают другие. Предстоит глубже разобрать-ся в потоках и каналах циркулирующей здесь управленческой ин-формации, с тем чтобы придать всему российскому обществу необ-ходимую управляемость.
Свои нюансы, требующие анализа, существуют в информацион-ном обеспечении законности в государственном управлении. Это входы и выходы и внутреннее движение управленческой информа-ции по подсистемам государственных органов, по структурным подразделениям и должностям того или иного органа, распределе-ние информации между руководителями и исполнительским персоналом, доступ к информации различных категорий государственных служащих и другие моменты, фиксирующие и характе-ризующие законность управленческих решений и действий. Все должно вершиться в правовых рамках со строгим соблюдением правового статуса государственных органов и действующих долж-ностных инструкций.
Практика подсказывает также актуальность того, чтобы право-вые нормы, их изменения и дополнения знали все государственные служащие, в той или иной мере связанные с реализацией компетен-ции соответствующего органа. Кроме того, желательно, чтобы с ос-новными, принципиальными актами, принимаемыми руководите-лями, служащие аппарата тоже были своевременно и сполна инфор-мированы. Значимость обеспечения законности в государственном управлении требует не только контроля «сверху», со стороны руко-водителей, но и контроля «снизу», со стороны исполнительского персонала. Демократическое государство тем и отличается от тота-литарного, что в нем управленческие решения принимаются, а управ-ленческие действия совершаются не в узком кругу, не келейно, а в условиях открытости, гласности, свободного сопоставления мне-ний, суждений, предложений, равной подчиненности всех закону.
В структурализации управленческой информации в последнее время заслуженное значение отводится независимой и объектив-ной экспертизе. Именно она призвана определять качество и акту-альность информации, сужать и преодолевать информационные “шумы?”. Сегодня, когда государственному управлению необходи-мо придать подлинную рациональность, надо укреплять социаль-ный и правовой статус экспертизы управления, передавать ее про-ведение обществу, его научным учреждениям, союзам и ассоциаци-ям специалистов, средствам массовой информации, общественным организациям и общественному мнению. Экспертиза мыслится как явление, которое формируется за пределами субъекта государ-ственного управления и затем вводится в управленческие процес-сы, начинает здесь «взвешиваться», вписываться в систему целей и соответствующих информационных потоков.
В овладении управленческой информацией большое место зани-мает также ее формализация в позитивном понимании этого слова.
Множественность повторяющейся, тождественной информации, необходимость правильной передачи и адекватного восприятия ее смысла, актуальность быстрого поиска нужной информации и дру-гие причины обусловливают целесообразность унифицированных, стандартных форм ее выражения и закрепления, широкого исполь-зования типовой документации, повышения качественного уровня и уплотнения содержания информации в каждом ее носителе. Образ-цы, эталоны различных документов, в том числе и управленческих решений, особенно связанных с разрешением определенного класса задач, ситуаций, вопросов, существенно помогают в работе над ин-формацией и повышают ее качество. Поэтому всем государственным служащим целесообразно хорошо знать документоведение.
Формализация работы с управленческой информацией создает предпосылки для более обоснованного распределения компетенции государственных органов. Ведь очевидно, что если какому-либо ор-гану приходится обрабатывать много стандартной, однообразной, рутинной информации, то это означает ни что иное, как завышение уровня решения данного вопроса (или вопросов) и необходимость его передачи на нижестоящий уровень. При правильном распреде-лении компетенции не может быть такого положения, при котором орган решает тот или иной вопрос по заведенному шаблону, вне ин-теллектуального профессионального поиска.
Обоснованной формализации работы с управленческой информа-цией благоприятствует использование научных процедур и правил отбора, анализа и оценки информации. Особо актуальна методоло-гия системного подхода, обеспечивающая согласованное познание многих явлений и процессов, их классификацию и субординацию, выявление в них определенных объективных закономерностей и отношений. Практически все процедуры, правила, операции, веду-щие к познанию истины и ее доказательству, применимы в работе с управленческой информацией. К примеру, конкретные социоло-гические исследования, сбор и анализ информации несколькими, условно говоря, «конкурирующими» группами, экспертная провер-ка информации соответствующими специалистами, вероятностно-статистические процедуры и т.д.
Состояние информационного обеспечения государственного управ-ления во многом зависит от распределения информации внутри го-сударственного органа и ее качества. На первом месте здесь стоит информационное обслуживание руководителей или руководящего звена. Эта категория должна очень хорошо владеть входящей и ис-ходящей информацией. На второе место можно поставить вопрос о распределении информации между должностными лицами, в частности, о том, должен ли кто-либо еще, кроме непосредствен-ного исполнителя, знакомиться с соответствующей информацией. Руководитель может и должен маневрировать движением инфор-мации в возглавляемом государственном органе, не допускать, что-бы кто-либо монопольно владел какой-то частью информации, так распределять информацию, чтобы она всегда рассматривалась объективно. Необходимо также добиваться доступности информа-ции для всех должностных лиц этого органа, ибо подобное способ-ствует лучшему исполнению служебных функций.
В информационной работе весомое место принадлежит контролю за информацией,
точнее, контролю за воплощением в жизнь тех интересов, запросов, требований, задач и т.д., которые выражены и закреплены в информации. Можно назвать следующие направле-ния контроля информации: контроль за аутентичностью понима-ния содержания информации; контроль за соответствующим (по принадлежности, назначению и т.п.) движением информации; контроль за превращением содержания информации в социальную практику - в конкретные поступки, действия, преобразования; контроль за соответствием отчетной информации директивной. Ру-ководители государственных органов, специальные контрольные подразделения последних должны придавать контролю информа-ции непрерывный характер, внимательно следить за передатчика-ми, приемниками и каналами связи информации, четко представ-лять контролируемые параметры информации и критические точ-ки в ее реализации, уметь не только своевременно улавливать, но и предупреждать возможные отклонения, неувязки или ошибки в информационной работе. Особо важно, чтобы в центре контроля находились обратные связи в информационных потоках.
^
13.4. ИНФОРМАЦИОННАЯ СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
В обществе в целом и в государственном управлении в частности всегда существовала и в каждый данный момент существует определенная информационная система, охватывающая как саму информацию (ее совокупный массив), так и формы, методы и техни-ческие средства ее обработки и людей, включенных в информацион-ные процессы. Поэтому когда говорится о функционировании и совершенствовании информационной системы (или систем) государ-ственного управления, то имеется в виду не просто система, функ-ционирование которой связано с формированием, регистрацией, сбором, обработкой и хранением информации, отражающей состо-яние определенных объектов (и субъектов) в их динамике, а каче-ственно и принципиально новое явление. Проблема не сводится к простому внедрению в управление новейшей вычислительной техники, создания сетей и программ ЭВМ, как это полагали многие ученые и практики в 60-х годах XX века, да и позже. Она гораздо объемнее, сложнее, глубже и труднее в разрешении. Применение микроэлектроники, информатики , микропроцессоров, роботов и других современных обслуживающих средств открывает возмож-ности перевода всей работы с информацией на новые научные и технические уровни, создания рациональных и эффективных ин-формационных технологий.
Как удачно в свое время подметил Г.Л. Смолян, «автоматизация есть новая, интеллектуальная «технология», охватывающая все в принципе возможные объекты управления - операции, ресурсы, оценки. Переход к этой новой «технологии», использующей компьютеры, в историческом плане, по-видимому, является куда более революционным, чем появление поточного производства, конвейерных линий и систем автоматического регулирования 120 .
Сегодня, исходя из динамики перемен, вполне справедливо гово-рится о «новой экономике», или информационной экономике, суть которой сводится к тому, что в ней «производительность и конку-рентоспособность факторов или агентов в этой экономике (будь-то фирма, регион или нация) зависят в первую очередь от их способ-ности генерировать, обрабатывать и эффективно использовать ин-формацию, основанную на знаниях» 121 . Нетрадиционность пробле-мы состоит в том, что посредством ее решения закладываются пред-посылки, основа того будущего общества, которое обозначено
Понятием «информационного». Без соотнесения сути этого (пред-полагаемого) общества и информационной системы государствен-ного управления нельзя понять и сформулировать концепции по-следней.
Создание информационной системы государственного управле-ния - это не приложение новых технических средств к разбухшей и бюрократизированной государственной машине, а построение но-вой системы государственного управления, основанной на плюра-лизме форм собственности, гражданском обществе, широком раз-витии самоуправленческих механизмов, полноте прав и свобод личности, торжестве закона и других демократических принципах и ценностях. В то же время современная организация управляе-мых объектов и их взаимодействий, характер информационно-обрабатывающей техники, возможности новейших средств связи (спутники, лазеры, световоды и т.д.) и другие факторы обусловли-вают единство и всеохватываемость информационной системы го-сударственного управления. Нельзя ограничиваться региональны-ми и отраслевыми, кустовыми и иными локальными информаци-онными системами в управлении. В государстве должна быть общая система государственного управления с построенной внутри нее единой информационной системой. Тогда можно надеяться на рациональность и .
В Российской Федерации приняты нормативные правовые акты и заложены организационные структуры , которые призваны создать информационную систему государственного управления. Как ска-зано в Федеральном законе «Об информации, информатизации и защите информации», «информатизация - организационной соци-ально-экономический и научно-технический процесс создания оп-тимальных условий для удовлетворения информационных потреб-ностей и реализации прав граждан, органов государственной влас-ти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений на основе формирования и использования информа-ционных ресурсов» 122 . В этой связи хотелось бы высказать некото-рые теоретические соображения, учет которых может оказаться Полезным при проведении соответствующей работы.
Информационно-технологические нововведения в государствен-ном управлении имеют комплексный характер, связаны с одновре-менным и согласованным использованием информационных, орга-низационных, правовых, социально-психологических, кадровых, технических, логико-семантических и многих других факторов. Все это требует комплексного подхода, качественного изменения как системы работы с информацией, так и функциональной и орга-низационной структур управления, состава и структуры всей управ-ленческой деятельности, характера и построения управленческих отношений, да и иных управленческих явлений.
Особенно актуально формирование системы содержания инфор-мации, нужной для рационального и эффективного государствен-ного управления. В числе единиц такой информации следует выде-лить:
А) сведения, отражающие материальные, производственные, со-циальные, технические и технологические параметры управляе-мых объектов;
Б) данные о нормах, нормативах, стимулах, регулирующих про-изводственную, социально-обслуживающую, духовно-культурную и иную, имеющую потребительский характер деятельность управ-ляемых объектов;
В) материалы, определяющие деятельность государственных ор-ганов в сфере управления (законодательные и иные нормативные правовые акты, договорные обязательства и плановые задания, указания вышестоящих органов, результаты контрольных актов и т.д.);
Г) сведения о количественном и качественном составе, уровне подготовки и квалификационном росте персонала государствен-ных органов и органов местного самоуправления (совокупность всех данных, характеризующих человеческий потенциал субъекта государственного управления).
Такие единицы информации должны соответствовать уровню и масштабам управляющих подсистем и их звеньев, закладываться в первую очередь в действующие в их рамках информационные системы. В них нужны и данные о развитии научно-технической мысли и ее новейших достижениях, о передовом управленческом (организационном) опыте в стране и за рубежом.
Важный аспект создания информационной системы государ-ственного управления связан с развитием ее технической базы. В зависимости от возможностей технических средств выделяют механизированные, автоматические и автоматизированные ин-формационные системы в управлении. Распространение получают комбинированные информационные системы, сочетающие меха-нические средства ручного обращения с информацией, электронно-вычислительную технику и человеческий разум.
Есть несколько направлений деятельности по формированию та-ких систем. Одно -чисто технико-технологическое, решаемое кибернетиками и другими специалистами в области электронно-вычислительной техники и информатики. Другое - непосредственно управленческое - состоит в стандартизации и унификации управ-ленческой информации, и продвижение по нему идет пока медлен-но. В результате сосуществуют как бы две информационные подсис-темы в управлении, недостаточно связанные между собой: подсис-тема управленческой информации, которая обрабатывается вручную, передается обычными почтовыми, телеграфными и теле-фонными средствами, выражается часто в произвольной форме и субъективистски ориентированным содержанием; другая же при-способлена к условиям и требованиям электронно-вычислительной техники, ею обрабатывается и передается. Информатика как новая автоматизированная технология сбора, передачи, переработки и ис-пользования информации, основанная на новейших компьютерах и периферийных устройствах, средствах коммуникации и взаимосвя-зях человека с информацией, занимает пока незначительное место в информационном обеспечении государственного управления. Хотя немало говорится и об «электронном правительстве».
Третье направление определяется развитием профессиональной и психологической подготовки персонала управления. Надо обу-чать государственных служащих обращению с информативной тех-никой и устройствами, психологически готовить их к работе в условиях машинной обработки информации, приучать чувствовать себя свободно, «комфортно» в окружении современных технических средств.
Четвертое направление связано с тем, что информация в государ-ственном управлении при обработке и хранении ее любыми средствами во многом имеет правовой характер, основана на правовых нормах и часто служит юридическим основанием для принятия управленческих решений. Сегодня имеется возможность не только давать информацию на обработку машинам и потом пользоваться подготовленными ими материалами, а через информационную сис-тему (подсистемы), точнее, через средства информатики вырабаты-вать и реализовывать целеполагающие, организующие и регулиру-ющие воздействия, получать и оценивать отчетную, учетную и контрольную информацию, вести прямой разговор с иными управ-ляющими и управляемыми компонентами. Для этого надо юриди-чески решить вопросы о непосредственном сочленении информа-ционной системы и системы государственного управления, а также о полномочиях должностных лиц совершать юридически значи-мые действия путем введения соответствующей информации в ин-формационную систему 123 .
В заключение следует обратить внимание на некоторые основа-ния , определяющие развитие информационного обеспечения госу-дарственного управления.
Поскольку система государственного управления выступает в ди-намическом единстве иерархической управляющей и сложноорганизованной управляемой подсистем, постольку и обслуживающая их информационная система должна быть способной, с одной сторо-ны, брать необходимые данные о функционировании управляемых объектов и доносить их до компетентных органов и, с другой - по-могать в выработке рациональных управляющих воздействий, диф-ференцировать их по всей управляющей подсистеме и доводить до каждого исполнителя. Следовательно, информация призвана обес-печивать демократизм государственного управления.
Следующее основание обусловлено тем, что компьютеры - тех-ника коллективного пользования, обладающая все возрастающей емкостью и быстротой работы и соответственно возможностью удовлетворять запросы многих государственных органов. Новые горизонты открывает био- или нейрокомпьютер. Значит, есть смысл в составе информационной системы государственного управ-ления иметь крупные и информационно специализированные центры, оснащенные современными компьютерами с емкостью одновременного и качественного обслуживания десятков государ-ственных органов.
Одно из оснований можно обозначить как комплексный подход в реализации взаимодействия человека и машины в информацион-ной работе. Ведь смысл информационного обеспечения государ-ственного управления в конечном счете заключается в органиче-ском соединении научных знаний, научной методологии и методики с новейшими техническими средствами во всех проявлениях ин-формационной работы. Логично, что информационные преобразо-вания сегодняшних дней выдвигают на первый план человека, от развитости и действий которого зависит успех в использовании но-вых возможностей.
^
13.5. ИНФОРМАЦИЯ КАК РЕСУРС РАЗВИТИЯ.
В мире уже несколько десятилетий идет информационно-техно-логическая революция, которая во многих передовых странах при-вела к становлению информационного общества. На наших глазах качественно меняются самые различные стороны, источники, ме-ханизмы, формы и другие проявления жизнедеятельности людей. Наступает новая информационная эпоха в истории человечества, которая для его судеб будет иметь определяющее значение.
Пока суть ее фиксируется главным образом в создании и распро-странении глобальных трансграничных информационно-телеком-муникационных сетей, охватывающих практически все страны, правда, в разном объеме и значении. В общем в таком же смысле обозначены и идеи в Хартии глобального информационного обще-ства, принятой «восьмеркой» в июле 2000 г. в Окинаве. Здесь выде-лены следующие направления освоения открывшихся новых ис-точников: а) использование возможностей цифровых технологий; б) преодоление электронно-цифрового разрыва; в) содействие
Все -общему участию; г) дальнейшее развитие 124 .
Нельзя не сказать, что это слишком узкое понимание информа-ционно-технологической революции, которое не раскрывает ни объема и масштабов, ни содержания и влияния ее последствий. Еще многим кажется, что надо побольше купить, сделать и поставить компьютеров и обеспечивающих их устройств, соединить их в локальные сети, подключить к Интернету, обучить людей работе с компьютером, и проблема создания информационного общества будет решена. Подобный, чисто механический и поверхностный взгляд особо распространен в современной России и как бы искус-ственно навязывается власть предержащими. Вроде того, что в сельской школе делают класс компьютеров и полагают, что на его основе сформируются актуальные специалисты, забывая при этом, в каком состоянии находится российская деревня, какие в ней про-исходят реальные процессы и что будут в будущем делать эти компьютерщики. То же самое можно сказать и по многим другим видам жизнедеятельности людей: промышленность, сельское хо-зяйство, здравоохранение, быт, транспорт, торговля и т.д.
Конечно, необходима всемерная компьютеризация страны, чтобы каждый имел компьютер и доступ к Интернету. Но компьютер представляет собой всего лишь «аккумулятор», носитель, приемник и передатчик информации, которая должна быть с его помощью вве-дена во все виды и стороны воспроизводственной деятельности. От-сюда и проистекают все жизненные проблемы, которые необходимо знать и решать в период становления информационного общества.
Первая. Информационно-технологическая революция есть про-дукт, содержание и практическое действие интеллекта людей. Она включает в себя знания, опыт и нравственность, выстраданные че-ловечеством в процессе его развития. Как пишет М. Кастельс (с чем можно полностью согласиться): «Я верю в рациональность, в воз-можность предоставить слово разуму, не впадая в поклонение это-му божеству. Я верю в возможность осмысленного действия, в по-литику преобразований, не обязательно дрейфующих к смертонос-ным обрывам абсолютных утопий. Я верю в освобождающую силу идентичности, не принимая необходимости ее индивидуализации либо ее поглощения фундаментализмом» 125 .
Нам необходимо понять, какие знания и опыт нужны для созда-ния информационного общества, какими знаниями и опытом обла-даем и какие воспроизводим, в чем особенности национальных зна-ний и опыта и их отличие от цивилизационных и конкретных стран, как эти, может быть и в чем-то выдающиеся, знания и опыт включены в общественную практику, воплощены в разных произ-водствах и технологиях. Другими словами, в качестве предпосыл-ки, актуальна инвентаризация: а) национальных знаний и опыта и их оценки с точки зрения требований информационно-технологи-ческой революции; б) механизмов усвоения, использования и раз-вития таких знаний и опыта; в) оснований, факторов и причин, прежде всего нравственных, которые мешают практическому ис-пользованию уже имеющегося информационного потенциала.
Между тем, если быть более откровенными, в российском созна-нии и главным образом в сознании руководителей государствен-ных органов и бизнес-структур, а также средств массовой информа-ции не наблюдается никакого зримого представления о том, каким должен быть всеобщий и их конкретно интеллект в эпоху информа-ционно-технологической революции. Существуют иллюзии, что достаточно, мол, освоить программы, а там компьютер даст нам от-веты на все вопросы жизни. Нет, только наш собственный разум, насыщенный знаниями, опытом и нравственностью, может что-то сделать для своей страны.
^ Вторая. Я бы сказал «очищающая» проблема , состоит в соотнесе-нии того состояния нашего мышления, поведения и деятельности, нашего производства и быта, обслуживания и культуры, в котором мы реально находимся, с тем, которое достигнуто в странах, сози-дающих информационное общество. У нас любят употреблять тер-минологию информационно-технологической революции, но поче-му-то забывают, что под любыми обозначениями существуют объек-тивные процессы, явления и отношения с определенным уровнем развития. Мы не только неизмеримо отстали (скажем, только по одному показателю ВВП на душу населения по сравнению с ЕС, где 8-9 к 1), но попали в ситуацию, когда нам не позволяют наверсты-вать отставание, сполна использовать наши ресурсы, в том числе образовательные и научно-технические. Об этом известно везде, но только не у нас, ибо наша политическая и экономическая элита не хочет разговаривать с народом языком правды.
Приведем слова ученого из США: «сведенные к сетям первичной идентичности и индивидуального выживания, русский народ и на-роды бывших советских республик должны будут пройти через восстановление своей коллективной идентичности в мире, где пото-ки власти и денег пытаются дезинтегрировать возникающие эко-номические и социальные институты еще до того, как они оконча-тельно оформились, чтобы поглотить эти институты в своих гло-бальных сетях. Нигде идущая борьба между глобальными экономическими потоками и культурной идентичностью не явля-ется более важной, чем на обширном пустыре, созданном коллап-сом советского этатизма на исторически переднем крае информа-ционного общества (курсив мой - ГЛ.)» 126 .
Вместо осознания этого и выработки разумной политики и прак-тики, наша социальная информация переполнена потоками разру-шения, отрицания, копания в грязи, интеллектуального нигилиз-ма, социального неверия и политического цинизма. Причем все по-добное объясняется свободой, для которой, как получается на практике, совсем не интересна историческая судьба Родины. А ведь все в человеческой жизни инициируется, определяется и сопровождается сознанием, как зависящим от информации, так и создающим ее. Здесь не бывает пустоты, ибо при отсутствии дело-вой, прагматичной информации ее место занимает чувственно-эмо-циональная, развлекательная и мифологическая.
Третья. Проистекает из комплексной сущности информационно-технологической революции, которая требует как изменения миро-воззрения, философии и методологии человеческого мышления, так и качественного преобразования во всех составных националь-ных производительных сил - в человеческом потенциале, в мате-риально-техническом производстве, во взаимоотношениях с при-родой. Таким образом, речь идет об изменении идеалов, ценностей и целей жизнедеятельности людей, их поведения и деятельности.
Необходимы новые средства производства, новые технологии, но-вые работники, новые оценки международной ситуации и тенден-ций ее развития. Глобализация, интеграция, всемирная информа-ционная паутина и, на другом полюсе, локализация, культурная и национальная идентичность, индивидуализация - это процессы взаимосвязанные и взаимозависящие, они не существуют друг без друга. Сегодня вновь приходится обращаться к законам диалекти-ки и четко фиксировать реальные противоречия потребностей, интересов и целей разных стран и народов, классов и социальных слоев, множества людей.
Такого понимания современного состояния жизнедеятельности общества и государства у нас, однако, практически нет. Мы как ма-ятники бросаемся из одной идеологической крайности в другую и в то же время не замечаем реалий в городах и селах, в отраслях про-изводства и обслуживания. А начинать следует с простых, повсе-дневных дел: укрепления физического и психического здоровья, совершенствования систем школьного и высшего образования, на-лаживания разумного образа жизни, развития и использования на-учных знаний и т.д., т.е. со всего того, о чем у нас почти не ведется серьезных и постоянных разговоров, не говоря уже о политике. И все это измерять реальным их соответствием парадигмам инфор-мационного общества.
Четвертая. Касается непосредственно преобразования сути, субъектов и отношений власти (всех видов) под влиянием инфор-мационно-технологической реализации. На первое место, хотя и скрытое публично, выдвигается экономическая власть, а внутри ее финансовая (власть международной олигархии), которая требует полного открытия национальных границ и свободного движения капитала. Именно эта власть ставит под сомнение институт государ-ства и пытается свести его к сугубо политическим функциям по отношению к людям труда. И все это, увы, закономерно: капитал всегда обезличен, космополитичен, мобилен, ищет максимальную прибыль; труд же, хотя и может мигрировать, привязан в основной своей массе к конкретному производству и месту жительства. По-этому только труд (разумеется, что люди труда) заинтересован в го-сударстве, готов его поддерживать, укреплять и защищать. Не-смотря на свою силу, удельный вес крупных бизнесменов всегда незначителен, и государственная власть должна уметь сочетать и разрешать возникающие (из соответствующей пропорции) проти-воречия. Тем более, что реальным источником капитала является ТРУД, а не виртуальные финансовые манипуляции.
Следовательно, основными стратегическими задачами орга-нов государственного управления в такой ситуации являются: Укрепление государственности, развертывание корпоративных отношений между трудом и капиталом, создание условий для заинтересованности национального и международного капитала в развитии страны, формирование в стране идеологии созидания, творчества, рационального использования ресурсов. А такие за-дачи требуют совершенно иного, чем сегодня наблюдается, поли-тического и управленческого мышления, можно сказать, мас-штабного и высокого. Компьютеры это мышление не могут дать, оно возможно посредством качественного образования и глубоко-го освоения достижений и методологии современной науки. Здесь крайне актуален прорыв в профессиональной подготовке и эври-стических способностях управленческих кадров. Как раз в том, чего нашим управленцам так не хватает. Большинство из них просто не хотят видеть того, что происходит вокруг, как рядом, так и в мире, не понимают, насколько усложняются обществен-ные интересы и как меняются взаимосвязи между их многообраз-ными элементами.
И пятая. Связана с анализом, оценкой и использованием самой информации как ресурса развития. Можно, конечно, продолжать утешать себя двумя тенденциями: возрастанием объемов инфор-мации и увеличением емкостей компьютерных систем. Но рано или поздно придется понять, что информация не решает проблем и > не является природной, социальной или технической потреби-тельской ценностью для людей. Ее потрясающие возможности не заменяют реальный, живой мир. Вновь приведем итоговые сужде-ния М. Кастельса: «XXI век не будет темным веком. Также не при-несет он большинству людей щедрот, обещанных самой экстра-ординарной технологической революцией в истории. Скорее всего, он может быть охарактеризован как информационная неразбери-ха» 127 . Значит, нельзя уповать на стихийные, спонтанные, экзи-стенциальные процессы в информационной сфере и полагать, что беспорядочный рост информации, в том числе разрушающей, деструктивной, аморальной будет компенсирован мощностями Интернета и это принесет людям какую-то пользу. Опыт пока сви-детельствует, что именно негативное быстрее и шире всего исполь-зует возможности современных средств информатики и связи.
Информацией нужно и можно овладеть и превратить ее в сред-ство сотрудничества, созидания и мира. Основная роль здесь объективно принадлежит государственной власти и ее аппарату. И дело здесь не только в правовом регулировании информационных пото-ков, о чем много пишется. Это лишь часть проблемы. Важно, чтобы органы государственной власти (и местного самоуправления) осо-знали, что на территории их юрисдикции вся действующая инфор-мация всегда имеет свои источники, смыслы и находящиеся под ними интересы. Ее, следовательно, нужно знать, анализировать и оценивать и на основе этого опять же с помощью информации упо-рядочивать и целенаправлять. В многообразии, плюрализме ин-формации следует отыскивать рациональное зерно, ресурс разви-тия и именно их поддерживать и распространять. Но не путем за-претов и ограничений (они обладают своими пределами), а через развертывание позитивной, благородной, патриотической, жизни творящей информации.
В общем, информационное обеспечение государственного управ-ления призвано включать в состав своей управленческой информа-ции как информацию, обеспечивающую собственно процессы госу-дарственного управления, так и ту, которая созидает общество. Подчеркнем: созидает, а не разрушает. Основу ее составляют, ко-нечно, национальные интересы исторического сохранения и благо-получия России. В информации необходимо разбираться, процежи-вать ее сквозь «сито» добра, разума и совести и все плохое от-брасывать. Не надо только игнорировать или недооценивать возможности разума. Между тем непонятно, почему вдруг страна, которая за XIX и XX века дала человечеству огромное количество высоко интеллектуальной и художественной информации, вдруг оказалась беспомощной в современный период, забыла свое досто-инство и гордость и поддалась унизительным информационным по-токам? Задумайтесь, уважаемые читатели.
Вопросы для размышления и дискуссии
1. Что такое управленческая информация?
2. В чем заключаются информационные качества управленче-ских решений?
3. Назовите основные принципы организации информации в сис-теме государственного управления.
4. В чем суть информационной системы государственного управ-ления?
5. Каковы смысл современной информационно-технологической революции и возможности информации как ресурса развития?
Страница 1 из 2
Глава III. Информационное обеспечение государственного управления
§ 1. Правовые режимы использования информации
§ 2. Информационный статус субъектов права
§ 1. Правовые режимы использования информации
Как отмечалось выше, в управлении приходится применять различную информацию. Для этого требуется вводить юридические режимы ее сбора, хранения, анализа и использования. Режимы различаются по целям, порядку создания и пользования. Одни из них формируются в обязательном порядке, другие - в силу компетенционных обязанностей госорганов, третьи - на договорной основе. Законодательство формирует прочные легальные основания для создания информационных режимов.
В ФЗ “Об информации, информатизации и защите информации” регулируются режимы информационного обеспечения государства и его органов, с одной стороны, и их обязанности в данной сфере - с другой. На государственных органах лежит забота о непрерывности, о доступности, об охране информационных систем, поскольку без этого немыслимо их развитие, пользование ими со стороны граждан и юридических лиц. Право собственников информационных ресурсов, информационных систем, технологий гарантируется законом и соответствующими действиями государственных органов. Приведем подробно конкретные правовые нормы.
Государственные информационные ресурсы РФ формируются в соответствии со сферами ведения как: федеральные информационные ресурсы; информационные ресурсы, находящиеся в совместном ведении РФ и субъектов РФ (далее - информационные ресурсы совместного ведения); информационные ресурсы субъектов РФ;
Формирование государственных информационных ресурсов осуществляется гражданами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями и общественными объединениями. Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов РФ формируют государственные информационные ресурсы, находящиеся в их ведении, и обеспечивают их использование в соответствии с установленной компетенцией.
Деятельность органов государственной власти и организаций по формированию федеральных информационных ресурсов совместного ведения, информационных ресурсов субъектов РФ финансируется из федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ по статье расходов “Информатика” (“Информационное обеспечение”).
Организации, которые специализируются на формировании федеральных информационных ресурсов и (или) информационных ресурсов совместного ведения на основе договора, обязаны получить лицензию на этот вид деятельности в органах государственной власти. Порядок лицензирования определяется законодательством РФ.
Установлен порядок обязательного представления документированной информации для формирования государственных информационных ресурсов. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обязаны представлять документированную информацию органам и организациям, ответственным за формирование и использование государственных информационных ресурсов. Перечни представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов, утверждает Правительство РФ. Порядок и условия обязательного представления дотсулентированной информации доводятся до сведения граждан и организаций.
При регистрации юридических лиц регистрационные органы обеспечивают их перечнями представляемы-х в обязательном порядке документов и адресами их представления. Перечень представляемой в обязательном порядке документированной информации прилагается к уставу каждого юридического лица (положения о нем).
Документы, принадлежащие физическим и юридическим лицам, могут включаться по желанию собственника в состав государственных информационных ресурсов по правилам, установленным для включения документов в соответствующие информационные системы.
Государственные информационные ресурсы РФ являются открытыми и общедоступными. Исключение составляет документированная информация, отнесенная законом к категории ограниченного доступа.
Отнесение информации к государственной тайне осуществляется в соответствии с Законом РФ “О государственной тайне”.
Установлены гарантии предоставления информации. Органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственные им организаций. Подчеркнем, в пределах своей компетенции они осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес. Отказ в доступе к информационным ресурсам может быть обжалован в суд.
Государственные органы, осуществляющие политику информатизации организуют регистрацию всех информационных ресурсов, информационных систем и публикацию сведений о них для обеспечения права граждан на доступ к информации.
Должен быть перечень информационных услуг, предоставляемых пользователям из государственных информационных ресурсов бесплатно или за плату.
Информационные процессы не имеют границ, поскольку движение и обмен информацией служат важным фактором политического и социального развития, а также деятельности государственных органов и организаций. Поэтому необходимы создание условий для эффективного участия России в международном информационном обмене в рамках единого мирового информационного пространства, защита интересов РФ, субъектов РФ и муниципальных образований при международном информационном обмене, защита интересов, прав и свобод физических и юридических лиц при международном информационном обмене.
Эта задача решается при помощи ФЗ “Об участии в международном информационном обмене”, регулирующего круг его субъектов и объектов и особенности обязанностей государства.
Назовем объекты международного информационного обмена: документированная информация, информационные ресурсы, информационные продукты, информационные услуги, средства международного информационного обмена.
Субъектами международного информационного обмена в РФ могут являться: РФ, субъекты РФ, органы государственной власти и органы местного самоуправления, физические и юридические лица РФ, физические и юридические лица иностранных государств, лица без гражданства.
Установлены обязанности государства в сфере международного информационного обмена. Органы государственной власти РФ и органы государственной власти субъектов РФ: создают условия для обеспечения РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц РФ иностранными информационными продуктами и информационными услугами; обеспечивают своевременное и достаточное пополнение государственных информационных ресурсов РФ иностранными информационными продуктами; содействуют внедрению современных информационных технологий, обеспечивающих эффективное участие РФ, субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц РФ в международном информационном обмене; обеспечивают защиту государственных информационных ресурсов РФ, муниципальных и частных информационных ресурсов, российских средств международного информационного обмена и соблюдение правового режима информации; стимулируют расширение взаимовыгодного международного обмена документированной информацией и охраняют законные интересы РФ и субъектов РФ, муниципальных образований, физических и юридических лиц в РФ; создают условия для защиты отечественных собственников и владельцев документированной информации, информационных ресурсов, информационных продуктов, средств международного информационного обмена, пользователей от некачественной и недостоверной информации, недобросовестной конкуренции со стороны физических и юридических лиц иностранных государств в информационной сфере; способствуют развитию товарных отношений при международном информационном обмене.
Государственные органы выполняют в сфере международного информационного обмена и ряд других функций: а) координация деятельности в области международного информационного обмена осуществляется названным специальным федеральным органом в порядке, устанавливаемом законодательством РФ; б) контроль за осуществлением международного информационного обмена осуществляют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своей компетенции, определяемой законодательством РФ; в) проверка сертификации информационных продуктов, информационных услуг, средств международного информационного обмена. При ввозе информационных продуктов, информационных услуг в РФ импортер представляет сертификат, гарантирующий соответствие данных продуктов и услуг требованиям договора. В случае невозможности сертификации ввозимых на территорию РФ информационных продуктов, информационных услуг риск за использование данных продуктов и услуг лежит на импортере. Средства международного информационного обмена, которые обрабатывают документированную информацию с ограниченным доступом, а также средства загцмшы этих средств подлежат обязательной сертификации; г) лицензирование деятельности по международному информационному обмену; д) приостановление международного информационного обмена в случае противоправных действий органами, указанными в ст. 16 ФЗ “Об участии в международном информационном обмене”. Действия этих органов по приостановлению международного информационного обмена могут быть обжалованы в суд.
Ответственность сторон за невыполнение договоров о международном информационном обмене в результате приостановления международного информационного обмена определяется в соответствии с международными договорами РФ и законодательством РФ.
Процесс информатизации в нашей стране протекает медленно и противоречиво. Его ускорению и планомерности служат меры по реализации Концепции правовой информатизации России. Утверждена программа “Правовая информатизация органов государственной власти Российской Федерации”.
Программа предусматривает создание: оптимальных условий для полного удовлетворения информационно-правовых потребностей государственных органов на основе внедрения программных согласованных между собой информационных технологий; первой очереди Российской автоматизированной системы информационно-правового обеспечения деятельности органов и правового образования и воспитания; предпосылок для формирования единого общегосударственного рынка информационно-правовых услуг, международный обмен правовой информацией. Уже проделана немалая работа по реализации программы.
Информационные центры действуют в президентском и правительственном аппаратах, в министерствах, в региональных органах исполнительной власти. Каждая система звеньев, формируя свою информационную структуру, включает ее в “общие сети”. Так, информационный компьютерный атлас региона создан в Рязани на базе Центра информатики и математического моделирования Российской академии наук при содействии областной администрации. Эта система содержит банк исчерпывающих данных о правовом, демографическом, природном, историческом, хозяйственно-производственном состоянии территорий и отдельных объектов. Накладывая с помощью той же ЭВМ информационные слои друг на друга, можно получить любую характеристику. Она обеспечивает разработку инвестиционных проектов, коммерческих предложений, бизнес-планов, проведение мониторинга товарного рынка, учета использования сырья и ресурсов и многое другое, что позволяет снизить предпринимательский риск и активизировать коммерческую деятельность.
Но информационное обеспечение государственных органов формируется и действует не изолированно. Оно соприкасается и взаимодействует с независимыми информационными структурами, заключает с ними договоры на оказание информационных услуг, согласовывает программы информационного обслуживания.
Информационные компьютерные технологии играют все более заметную роль в современном мире - без них невозможно принятие надежных обоснованных решений в бизнесе, политике, науке и многих других сферах жизни как государства в целом, так и отдельных личностей. Уже около ста миллионов пользователей насчитывает всемирная информационная сеть “Интернет”; к 2000 году, по оценке экспертов, их количество возрастает до полумиллиарда. Ежегодно в мире только крупные компании приобретают около 50 миллионов персональных компьютеров. Статистика показывает, что каждую минуту в “Интернете” появляется 46 новых пользователей, и “Информационная магистраль” объединяет более 100 стран мира
Действуя в этом направлении, Торгово-промышленная палата провела большие работы. Опыт работы ТПП РФ в корпоративных сетях показывает: сегодня каждый пятый руководитель фирмы считает, что грамотная работа с информацией, полученной через комъ-ютер, на 18% повышает производительность труда фирмы и снижает затраты, на 7% повышает культуру работы, на 25% позволяет принимать правильные решения.
Корпоративная Единая информационная система ТПП РФ (ЕС ТПП РФ), созданная 2 года назад, позволяет привести сегодня и некоторые другие показатели. Объединены в Единую сеть 67 территориальных ТПП, 12 зарубежных представительств ТПП РФ, сформировано более 200 банков данных, количество “электронной почты” возросло в 25 раз. В настоящее время закончен первый этап создания системы.
Наступает второй этап - становление полноправным участником “информационной магистрали”, позволяющей расширить информационное обеспечение бизнеса (территориальных ТПП, сЪюзов и объединений предпринимателей, членов ТПП РФ), осуществлять международную интеграцию рынков товаров и услуг, труда, инвестиций и финансов.
Это становится возможным благодаря реализации проекта “Российская информационная сеть делового сотрудничества”, в котором кроме ТПП РФ принимают участие десятки крупнейших российских фирм и компаний. Объединив их усилия можно выйти на новый этап развития. Основой “Информационной сети делового сотрудничества” стала ЕС ТПП РФ, которая с начала нынешнего года интегрирована в систему “Интернет”. Это очень важное событие. Отныне миллионы пользователей “Интернета” получили доступ к базам данных о ТПП РФ, российской экономике, сформированным при непосредственном участии специалистов палаты. С другой стороны, у российских и зарубежных предпринимателей, работников органов государственного управления, ученых и т.д. появилась возможность через “Российскую информационную сеть” пользоваться услугами других компьютерных информационных ресурсов информационных систем, существующих в мире, а также полным набором услуг, предоставляемых “Интернетом”.
Действуют и другие мощные справочные правовые системы. Консультант-Плюс - универсальная справочная система по российскому законодательству. Система содержит все нормативные акты, необходимые в повседневной работе юристам, аудиторам и бухгалтерам, работникам банковских и финансовых структур, руководителям предприятий, специалистам государственных служб.
Отрабатываются следующие разделы российского законодательства: законодательство о финансах и кредите (включая налогообложение, банковскую деятельность, ценные бумаги, валютное регулирование, бухгалтерский учет, аудиторскую деятельность и др.); законодательство о предприятиях и предпринимательской деятельности; внешнеэкономические отношения; гражданское законодательство (включая законодательство о собственности, о приватизации государственного и муниципального имущества, жилья, земли, авторское и патентное право и др.); гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуалъное законодательство; законодательство о труде; законодательство о земле; законодательство о торговле; законодательство о социальном страховании и социальном обеспечении; основы конституционного строя; внешняя политика и международные отношения; законодательство о браке и семье; законодательство об образовании, науке и культуре; законодательство об охране общественного порядка; суд, юстиция, прокуратура; уголовное и уголовно-процессуальное законодательство; законодательство об административных нарушениях.
Консультант-Плюс имеет прямые договоры об информационном обмене с основными федеральными ведомствами, согласно которым новые документы немедленно передаются для включения в информационный банк системы Консультант-Плюс. Например, справочная система “Консультант-Бухгалтер” содержит все нормативные документы, регламентирующие налогообложение, ведение бухгалтерского учета и другие финансово-хозяйственные аспекты функционирования организаций, а также несколько тысяч консультаций по конкретным вопросам хозяйственного, трудового и налогового права.
Справочная система “Деловые Бумаги” - универсальная мини-канцелярия, содержащая формы стандартных документов. Состав документов подобран таким образом, что система может использоваться всеми подразделениями организации: бухгалтерией, складом, секретариатом, отделом кадров, менеджерами по направлениям деятельности фирмы и др. Система содержит более ПОО форм документов (договоров, контрактов, справок, отчетов, заявлений, писем, исков и т.п.).
Справочная система по московскому законодательству содержит нормативные акты органов власти и управления г. Москвы.
Приведенные материалы об отечественных информационно-правовых центрах, несомненно, облегчают административно-правовое управление. Небезынтересны и данные о зарубежном опыте.
Возникновение информационных систем привело в США к необходимости коренного пересмотра политики в области информационной безопасности. Если до 1984 г. в США основной упор делался на защиту систем связи, то в последующем в основу была положена комплексная защита всех компонентов информационных систем техническими и организационными мерами, которые включают: защиту линии связи; защиту компьютерных систем аппаратурными и программными методами: обеспечение физической безопасности оборудования; контроль личной лояльности обслуживающего персонала.
Указанные меры, однако, не решили всех проблем предотвращения утечки информации из правительственных информационных систем, борьбы с промышленным шпионажем, манипулирования персональными данными в политических и иных целях.
В этой связи Администрация США, в подписанной президентом Рейганом в сентябре 1984 г. национальной директиве, ввела понятие “важной несекретной информации”, раскрытие, неправильное использование, изменение, потеря или разрушение которой может нанести ущерб национальной безопасности или “другим интересам федерального правительства”. Причем “другие интересы правительства!" не ограничивались правительственной или связанной с его деятельностью экономической, социальной, финансовой, промышленной, сельскохозяйственной, технологической и юридической информацией невоенного характера.
Был определен государственный орган, который объединял все организации, заинтересованные в контроле над секретными и несекретными, правительственными и неправительственными информационными системами. Это - Национальный комитет по безопасности систем связи и информационных систем.
Конгресс США принял Закон о компьютерной безопасности. Согласно закону за Министерством обороны и Агентством национальной безопасности должны остаться функции обеспечения безопасности информационных систем правительственных учреждений. Частные фирмы могут попасть под контроль со стороны МО США и АНБ США только в том случае, если они непосредственно связаны с выполнением секретных военных заказов. В других случаях все вопросы защиты частных информационных систем передавались Национальному институту стандартов и технологии США.
Информация и ее роль в муниципальном управлении
Всякое управление есть процесс сбора, хранения, обработки и передачи информации для превращения ее в управленческие решения.
Информационный ресурс имеет сегодня в сфере муниципального управления не меньшую важность, чем материальные, трудовые, энергетические, финансовые и другие ресурсы.
В общем смысле под информацией понимается любое сообщение, содержащее какие-либо сведения о предметах, явлениях, событиях и т. д. Различают следующие основные понятия:
Информационное ресурсы - отдельные документы и массивы документов в библиотеках, архивах, фондах, банках данных, других информационных системах;
Информационная система - организационно упорядоченная совокупность документов, массивов документов и информационных технологий, в т. ч. с использованием средств вычислительной техники и связи, реализующих информационные процессы;
Информационные процессы - процессы сбора, обработки, накопления, хранения, поиска и распространения информации.
Информация выступает связующим звеном между объектом и субъектом управления, характеризуя состояние объекта управления в статике и в динамике, обеспечивая подготовку управляющего воздействия и сведения о результатах его реализации. Информация позволяет осуществлять обратную связь и корректировку целей в соответствии с требованиями конкретной ситуации. Она служит «предметом длительного пользования» и не теряет своих свойств в результате неоднократного потребления. Информация в значительной степени обладает свойством саморазвития, т. е. по мере накопления информационных данных получается качественно новая информация. Информация пронизывает все виды деятельности в органах местного самоуправления и обеспечивает восприятие работниками своих организационных ролей, фиксируемых в должностных инструкциях. В конечном счете, от эффективности информационных процессов зависит эффективность работы местной администрации в целом.
Основные элементы любого информационного процесса - источник, сообщение, канал и получатель:
Источник - это тот, кто создает сообщение и несет ответственность за его полноту и достоверность;
Сообщение - это информация, которую источник передает получателю. В информационной системе сообщения передаются в различных формах (письменной, устной, электронной);
Канал - это средство, с помощью которого сообщение передается от источника к получателю;
Получатель - это тот, кому предназначено сообщение.
Информационное обеспечение включает организацию информации на всех этапах ее возникновения, преобразования, передачи и восприятия.
Информационное обеспечение системы управления - это взаимосвязанная совокупность необходимой информации, форм и способов ее представления и организации в пространстве и во времени, обеспечивающая решение необходимых задач в системе управления.
Источники и потребители информации в муниципальном управлении
Информацию, поступающую в органы местного самоуправления, можно классифицировать по различным признакам (рис. 8.4.1).
Особенно важно разделение информации на внутреннюю (по отношению к органу местного самоуправления) и внешнюю. К внутренней относятся решения представительного органа муниципального образования, постановления и распоряжения главы администрации и его заместителей, протоколы заседаний коллегии, ведомости учета изданных муниципальных правовых актов, отчеты о работе структурных подразделений администрации, справки о ходе рассмотрения обращений граждан и т. д. Подобная информация дает возможность более полно представлять фактическое положение дел в администрации, рационально распределять силы и рабочее время, эффективно организовывать работу. Организация внутренних потоков информации - задача руководства муниципального образования.
Информация
По происхождению
Официальная | | Неофициальная
По источникам поступления
Внутренняя I I Внешняя
По периоду использования
Переменная
Условно-постоянная
Универсальная | | Специальная
По качеству предоставления информации
Качественная Некачественная
По сферам общественной жизни
Экономическая
Политическая
Социальная
По материальным носителям
Бумажная
Электронная
Телефонная
По формам носителя
Письменная
Печатная I
СМИ I I Электронная По направленности применения По видам основных функций управления
Планово-прогнозная
Контрольно-учетная
По степени готовности для использования в принятии решений
Первичная
Вторичная
Выходная
Рис. 8.4.1. Классификация информации, поступающей в органы местного самоуправления
Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
В отношении внешней информации местная власть не всесильна, но может при грамотной постановке дела получать более полную информацию из различных источников. Основные внешние источники информации для органов местного самоуправления показаны на рис. 8.4.2.
Население
Общественные объединения граждан
Органы государственной власти
Органы статистики
Союзы и ассоциации муниципальных образований
Органы государственного и муниципального
Муниципалитет
Финансовые и кредитные организации
Муниципальные предприятия и учреждения
Немуниципальные хозяйствующие субъекты
Инвесторы
Рис. 8.4.2. Внешние информационные потоки муниципалитета
Население выражает свое отношение к деятельности муниципальной власти путем выборов, референдумов, опросов, правотворческих инициатив, обращений к органам и должностным лицам, мирных массовых акций. Особое значение имеют личные встречи руководителей муниципального образования с жителями, прием избирателей депутатами представительных органов. На этих встречах должна быть создана атмосфера откровенного диалога, в ходе которого становится доступной информация, которую нельзя получить никаким другим способом. Муниципальная власть учитывает мнение населения в своей работе.
Общественные объединения граждан выражают отношение к деятельности муниципальной власти отдельных групп населения, местных сообществ, имеющих общие интересы. Администрация обязана иметь информацию о позиции различных общественных объединений при принятии важных решений.
Органы государственной власти РФ и субъектов РФ в пределах своей компетенции издают правовые акты и принимают решения, обязательные для исполнения органами местного самоуправления, а по другим вопросам вырабатывают методические рекомендации и инструктивные материалы, полезные для муниципальной власти.
Союзы и ассоциации муниципальных образований вырабатывают рекомендации по отдельным аспектам муниципальной деятельности. Эти рекомендации должны изучаться, а все полезное - использоваться.
Немуниципалъиые хозяйствующие субъекты на территории муниципального образования также выражают свое отношение к решениям органов местного са
Система муниципального управления
моуправления, затрагивающим их интересы, направляя в администрацию предложения по различным вопросам местной жизни. Многие органы муниципальной власти сделали союзы промышленников и предпринимателей своими деловыми партнерами.
Финансовые и кредитные организации снабжают органы местного самоуправления важной информацией о финансовом состоянии муниципалитета и хозяйствующих субъектов.
Органы государственного и муниципального контроля и надзора поставляют ценную информацию о ходе выполнения тех или иных решений, выявленных нарушениях.
Особенно важна информация, получаемая от органов статистики. Вопросы организации муниципальной статистики рассматриваются в следующем разделе.
Задача органов местного самоуправления - использовать все каналы информации, иметь достоверные сведения об отношении всех слоев общества к своей деятельности, анализировать эти сведения и на их основе корректировать свои действия.
Практически все поставщики информации для органов местного самоуправления одновременно являются и потребителями информации о деятельности этих органов. К числу потребителей муниципальной информации относятся государственные, региональные и муниципальные органы власти, должностные лица местного самоуправления, граждане, общественные объединения граждан, союзы, ассоциации, финансовые и кредитные организации, органы статистики, муниципальные предприятия и учреждения, иные хозяйствующие субъекты, предприниматели, инвесторы.
Организация движения информации в местной администрации
Информация, поступающая в органы местного самоуправления по разным каналам, к разным должностным лицам, в разной форме и в разное время, требует создания продуманной системы ее приема, хранения, обработки и использования.
Вся поступающая в органы местного самоуправления информация фиксируется на определенном носителе в виде документа. Особенностью систем документированной информации является наличие операций по составлению, приему, передаче, регистрации, визированию, подписанию, копированию, хранению, уничтожению документов. Совокупность всех операций, выполняемых с документами, называется делопроизводством. Движение документов с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления адресату представляет собой документооборот. Рациональная организация документооборота в органах местного самоуправления обеспечивает оперативное прохождение документов.
Документооборот осуществляется в виде потоков документов, движущихся между пунктами обработки информации (руководители и специалисты органа управления) и пунктами технической обработки документов (экспедиция, машинописное бюро, копировально-множительная служба и т. п.). Документооборот разделяется на входящие, исходящие и внутренние потоки документов. К основным параметрам потоков документов относятся: направление потока, определя
Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
емое пунктами отправления и назначения; объем потока, характеризующийся количеством документов, проходящих в единицу времени; структура потока, характеризующаяся разновидностью документов; авторство и другие признаки; режим потока, определяемый периодичностью движения информации через пункты обработки.
Порядок работы с документами в органах муниципального управления регламентируют такие нормативные акты, как «Общие требования к документам и службам информационного обеспечения Государственной системы документационного обеспечения управления» (ГСДОУ), «Унифицированная система организационно-распорядительной документации» (УСОРД), государственный стандарт УСОРД, а также инструкции по делопроизводству, издаваемые на основе этих актов органами муниципального управления.
Номенклатура дел - утвержденный в установленном порядке, систематизированный список наименований дел, образуемых в органе муниципального управления. Она используется в качестве схемы распределения и группировки документов в делах (схема классификации), указателя индексации документов и дел, сроков хранения, а также как схема построения справочной картотеки на исполненные документы. Номенклатура дел позволяет находить документы по их видам и содержанию. От качества построения номенклатуры дел зависят оперативность работы с документами и их сохранность.
При использовании информации для принятия управленческих решений необходимо учитывать следующие особенности исходной информации:
Исходная информация не всегда достоверна - если это статистическая или отчетная информация, то погрешности возникают в результате неправильных расчетов, ошибок исполнителей или искажения отчетных данных, если это экспертная информация, ошибки могут возникать из-за некомпетентности экспертов и неправильных методов обработки;
Информацию не всегда возможно получить к необходимому моменту времени из-за срывов сроков отчетности или несоответствия их установленным срокам анализа, длительности сбора и обработки информации;
В связи с тем, что каждое решение должно основываться на учете будущих условий его реализации, а прогнозная информация носит вероятностный характер, принимаемые на ее основе решения также будут подвержены влиянию случайных ошибок;
Большинство принимаемых решений на стадии подготовки носит многовариантный, альтернативный характер, причем чаще всего трудность состоит в отсутствии обобщенного критерия, позволяющего выбрать вариант решения.
Основные требования, предъявляемые к информации, приводятся на рис. 8.4.3.
Информационные технологии и системы в муниципальном управлении
Информационное обеспечение муниципального управления в современных условиях невозможно без использования современных информационных технологий, программных средств, баз данных и систем управления ими.
Система муниципального управления
Достоверность
Однозначность
Сохраняемость
Оперативность
Требования предъявляемые к информации
Минимальная трудоемкость сбора и передачи
Полезность
Готовность
Агрегирование
Эффективность
Рис. 8.4.3. Требования, предъявляемые к информации для целей муниципального управления
Система информационного обеспечения органа местного самоуправления - это совокупность организационно-правовых, информационных, методических, программно-технических компонентов, обеспечивающая информационные процессы в системе управления. Структура информационной системы муниципального образования, внедрение новых информационных технологий определяются функциями этой системы, текущими и перспективными задачами (рис. 8.4.4).
Почти во всех органах местного самоуправления сегодня есть персональные компьютеры, частично используется локальные компьютерные сети. В то же время развитие компьютеризации в большинстве местных администраций проходит бессистемно. Современные технологии построения информационных систем почти не применяются, прикладное программное обеспечение используется чаще всего только в бухгалтерии и делопроизводстве.
Современный подход к использованию информационных технологий в муниципальном управлении требует создания системы, включающей центральный сервер, компьютеризированные рабочие места и сеть, связывающую их с центральным сервером. Одним из эффективных инструментов информатизации работы администрации является система автоматизированного документооборота «Гран-Док», разработанная в государственном научно-производственном предприятии «Гранит-Центр». Система предоставляет полный набор функций по работе с документами в соответствии с требованиями и стандартами российского делопроизводства и способна поддерживать схемы делового документооборота муниципальных органов: горизонтальную схему (переписка внутри муниципалитета), вертикальную схему (организационно-распорядительные документы), внешнюю схему (входящая и исходящая корреспонденция).
Назначением системы является автоматизация работы с документами, фиксация пути прохождения документа от его поступления или создания до списания в дело, контроль на каждом этапе рассмотрения документа, получение справочной информации о документах, анализ документооборота.
Планомерное формирование в органах местного самоуправления собственных информационно-аналитических служб как важнейших структурных подразделе
Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
ний позволит значительно повысить эффективность и качество управленческих решений. Применение информационных технологий и систем в отдельных сферах муниципальной деятельности помогает решать следующие задачи.
Управляющая система
Управленческое
Директива
Управленческий персонал
Информационная система
Информационно-аналитическая служба
Информационные ресурсы Технические средства
Программные средства
Персонал
Социально-экономическая система
Характеристика Параметры, критерии, оценки
Рис. 8.4.4. Схема использования новых информационных технологий (НИТ) в муниципальном управлении
В сфере учета и социальной защиты граждан:
Ведение автоматизированного паспортного учета граждан, создание баз данных по половозрастному составу населения, призывному возрасту, занятости, социально незащищенным группам, миграции населения, повышение на этой основе качества работы с населением, сокращение очередей при получении справок, выписок;
Система муниципального управления
Автоматизированное формирование и выведение на печать различных форм учета и отчетности о составе населения, формирование списков жителей по специальным запросам органов государственной власти и местного самоуправления (избиратели, школьники, пенсионеры и т. д.);
Ведение автоматизированного учета доходов семей для начисления социальных льгот и субсидий;
Ведение лицевых счетов персонифицированного учета социальных льгот и социальных выплат отдельным категориям граждан, включая жилищные субсидии.
В сфере жилищно-коммунального хозяйства:
Сбор, регистрация, хранение, обработка информации о техническом состоянии жилищного фонда;
Оперативный учет потребления энергоресурсов и воды;
Контроль технических параметров систем жизнеобеспечения и дистанционное управление объектами;
Бухгалтерский учет и расчеты платежей за жилищно-коммунальные услуги (создание компьютеризированных муниципальных расчетно-кассовых центров).
В сфере управления использованием территории города (геоинформационные системы) основной задачей является создание и ведение многослойной электронной карты (плана) города. Объектами компьютеризированного учета на этой карте могут быть:
Земельные ресурсы территории (земельный кадастр) по каждому земельному участку в разрезе прав собственности на землю, функционального назначения отдельных участков, их стоимостной оценки и др., формирование на этой основе базы данных для взимания платы за землю;
Генеральный план города (градостроительный кадастр);
Инженерные коммуникации разного назначения;
Объекты недвижимости (инвентаризация, размещение и стоимостная оценка объектов недвижимости, основных фондов, техническое состояние строений);
Дороги и транспорт (сведения о техническом состоянии дорог, качестве покрытия, технической характеристике мостов, проездов, переездов, дорожных знаках, экономические данные об использовании дорог для грузовых и пассажирских перевозок и в т. п.);
Экология (сведения о состоянии атмосферы, почв, шумовом и ином загрязнении отдельных участков территории, формирование базы данных для расчета платежей за загрязнение городской среды);
Потребительский рынок (размещение объектов торговли, общественного питания и бытового обслуживания населения);
Общественная безопасность (размещение объектов и постов ГИБДД, пожарной охраны, охраны общественного порядка, постов наблюдения, учреждений системы «медицины катастроф», автоматизированное слежение за фактическим
Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
расположением патрульных машин, дислокация зон эвакуации и маршрутов следования для предприятий и населения при чрезвычайных ситуациях и т. п.);
Объекты социальной сферы (размещение образовательных, медицинских учреждений, учреждений культуры, досуговых зон, учреждений социальной защиты и т. п.);
Объекты и системы связи и телекоммуникаций, их размещение.
Используя возможности современных геоинформационных технологий, ряд администраций городов приступил к созданию собственных муниципальных кадастров. Такой кадастр представляет собой систему слоев (частных кадастров), наносимых на единую электронную подоснову. Ответственным за ведение каждого слоя является соответствующее структурное подразделение администрации или предприятие (например, водоканал, теплосеть). Организацию деятельности всей геоинформационной системы города, обеспечение ее технического и программного единства может обеспечивать специальная служба муниципального кадастра.
В сфере управления муниципальными финансами:
Создание компьютеризированной системы муниципального казначейства, в которую должна быть встроена система муниципальных контрактов, предусматривающих расходование бюджетных средств (подробно об этом было сказано в главе 6). Такая работа ведется во многих городах.
Использование сети Интернет в муниципальном управлении
Интернет открывает широкие возможности для совершенствования муниципального управления. Наиболее эффективно его возможности могут быть использованы при создании муниципального сайта, ориентированного как на население города, так и на внешних пользователей. Примерное содержание сайта города может быть следующим.
1. Представительская и деловая информация: визитная карточка города (приветствие главы муниципального образования, основные показатели и характеристики города); хозяйствующие субъекты (характеристика основных предприятий, финансовых структур, научных организаций, вузов и т. п. со ссылками на их сайты); данные о стратегическом плане развития города, основных городских программах развития, федеральных и региональных целевых программах, в которых участвует город; паспортные данные об имеющихся инвестиционных проектах и деловых предложениях предприятий города; молодежная страница; план города с указанием основных транспортных объектов и схем движения транспорта; информация для деловых людей и туристов (гостиницы в городе и окрестностях, проезд, питание, отдых, развлечения); достопримечательности города и его окрестностей.
2. Справочная и оперативная информация: городские новости; история и текущая статистика; страницы городских служб и организаций; состояние рынка труда и занятости населения; телефонный и адресный справочник; данные о средствах массовой информации города; городская доска объявлений; обратная связь (место для информации пользователей сайта).
Информация на сайте может быть представлена как на русском, так и на других языках.
Система муниципального управления
Повышению привлекательности сайта и росту его посещаемости могут способствовать фотогалерея, web-камера (например, наблюдение за главной улицей или площадью города в режиме обновления кадра), новости дня города, книга жалоб, предложений и обращений, рубрика «Ваше мнение о...» (проблемный блок), прогноз погоды, гостевая книга, система поиска по сайту и т. д. Сайт может расти как кристалл, обрастая новыми функциями и возможностями.
Если сайт становится интерактивным и с его помощью пользователь может производить различные операции (например, оплачивать счета, бронировать места в гостиницах, заказывать билеты на транспорт или в театры и т. п.), то сайт превращается в интернет-портал. Он может служить платформой для деловых контактов, виртуально соединять всех хозяйствующих субъектов для обмена информацией и сотрудничества.
Межмуниципальные информационные системы
Наряду с Интернетом, важную роль в информационном обеспечении муниципальной деятельности играют специализированные межмуниципальные информационные системы и базы данных. Из имеющихся в России таких систем наиболее известна информационная сеть Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ). Информационные компьютерные банки этой сети (их свыше 10) позволяют получать информацию о социально-экономических показателях городов-участников сети, принятых муниципальных актах и т. д. Но для этого каждый город должен регулярно размещать в сети свою информацию.
В стадии разработки находится создаваемая с участием Европейского союза общероссийская муниципальная информационная система (МИС), предназначенная для предоставления муниципалитетам информационных и консультационных услуг через Интернет и работающая в интерактивном режиме на двух языках: русском и английском. МИС содержит 4 раздела:
? «Законодательство» - информация о нормативно-правовой базе местного самоуправления и изменениях в ней, необходимая для четкой ориентации муниципалитетов в изменяющемся правовом пространстве;
? «Муниципальное управление» - информация об организации практической деятельности в области муниципального управления и менеджмента муниципальных предприятий;
? «Экономика и бизнес» - экономическая и деловая информация, необходимая муниципалитетам для принятия стратегических решений, поиска новых партнеров, выхода на новые рынки;
? «Европейский опыт» - информация об Европейском союзе и его опыте местного и регионального развития, который может быть полезен российским муниципалитетам.
Для удобства пользования МИС должно быть создано несколько рубрик, таких как «Новости», «Мнения», «Досье», «Консультации», «Архив», «Ссылки», «Контакты».
Такая система после ввода ее в действие позволит существенно улучшить информационное обеспечение органов местного самоуправления.
Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
Муниципальные образования в едином информационном пространстве России
Создание единого информационного пространства России имеет первостепенное значение для органов местного самоуправления и реализуется через функционирование информационной вертикали «Федерация - субъект РФ - муниципальное образование». В этой информационной вертикали ключевым элементом являются информационные ресурсы муниципального образования.
На рис. 8.4.5 изображена схема информационного взаимодействия уровней публичной власти, отвечающая современным требованиям.
Основные информационные объекты муниципального образования Население Хозяйствующие субъекты Объекты собственности муниципального образования БД - база данных
Рис. 8.4.5. Информационное взаимодействие уровней публичной власти
Система муниципального управления
Создание единой системы информационных ресурсов осуществляется на основе объемно-ориентированного подхода. Основной объем информации содержится в базовых кадастрах и регистрах и размещается на муниципальном уровне, где в процессе регистрации объектов и субъектов деятельности возникает первичная информация о них.
Система базовых кадастров и регистров отдельного субъекта РФ служит составной частью Единой системы государственных кадастров и регистров РФ (ЕСГКР), которая представляет собой взаимосвязанный комплекс территориально распределенных государственных кадастров, ведущихся на единой географической информационной основе и в соответствии с определенными правовыми, технологическими и экономическими нормами. Это позволяет обеспечить единую методологическую основу учета имущественных компонентов PI природных объектов как объектов прав собственности, устранить ведомственную разобщенность и несовместимость кадастровых сведений, скоординировать проводимые в субъектах РФ различными министерствами и ведомствами кадастровые работы, повысить их качество, исключить дублирование и снизить затраты на выполнение.
Для эффективной информационной поддержки решения комплексных задач управления необходимо, чтобы базы данных, содержащие информацию об объектах, относящихся к одной предметной области, были технологически объединены в объектно-ориентированные региональные системы баз данных (СБД).
Организационной основой для объединения в СБД объектно-ориентированных баз данных могут стать территориальные информационные центры (ТИЦ «Земля», ТИЦ «Население» и т. п.), создаваемые на базе организаций - держателей соответствующих кадастров и регистров и обеспечивающие использование информационно-лингвистических, программных и технических средств обмена данными.
Далее, необходимо административно и технологически обеспечивать информационное взаимодействие между различными СБД, и в первую очередь между базовыми кадастрами и регистрами, а также доступ пользователей к информационным ресурсам СБД.
Для реализации административных и технологических функций по организации доступа к информационным ресурсам и обеспечения взаимосвязи между информационными ресурсами разных уровней публичной власти необходим региональный информационно-технологический центр (ИТЦ) с соответствующими подразделениями или иная служба, например, в составе телекоммуникационных центров субъектов РФ и муниципальных образований.
Наряду с технологической обработкой информации важно обеспечить ее аналитическую обработку в системе информационно-аналитических центров (ИАЦ). Такие ИАЦ должны создаваться в отдельных функциональных комплексах управления (бюджетно-финансовый, социальный, имущественный и т. д.), в администрациях муниципальных образований, в региональных комитетах по статистике.
Вопросы для самоконтроля
1. Как можно классифицировать информацию, поступающую в органы местного самоуправления?
Глава 8. Организация деятельности муниципальной власти
2. Каковы основные источники информации, используемой органами местного самоуправления?
3. Из каких компонентов состоит система информационного обеспечения муниципального образования?
4. Как организован процесс движения информации в органе местного самоуправления?
5. В каких сферах муниципальной деятельности и для решения каких задач могут использоваться современные информационные технологии и системы?
6. Какой эффект может дать использование ресурсов сети Интернет в муниципальном управлении?
7. Какое значение имеет встраивание органов местного самоуправления в единое информационное пространство России?
Через информационное и организационное обеспечение гражданская служба делает себя необходимым инструментом государственного управления, той структурой, которая должна гибко реагировать на все сложности социальной жизни. Как известно, информация - это совокупность сведений о состоянии управляющей и управляемой подсистем, а также внешней среды. Все стадии и этапы процесса управления связаны с переработкой информации. В литературе нередко информационное управление сводят единственно к познанию и оцениванию, т.е. получению знаний и оценок. Однако это не соответствует реальному положению вещей. Информация включает не только знания и оценки, но также цели, нормы и память людей. Информационное обеспечение гражданской службы - это выработка знаний, оценок, целей, норм и памяти, которые затем используются в государственном управлении, в социальной практике. В современных условиях информационное управление дифференцируется на два уровня - на обыденное и профессиональное. Основное различие между ними сводится к тому, что обыденное информационное управление осуществляется всеми людьми, тогда как профессиональное - это обязанность специально подготовленных работников. Гражданская служба естественно проходит в основном на профессиональном уровне. В связи с этим она осуществляет информационное обеспечение государственной деятельности, которое реализуется посредством таких видов, как аналитическая, экспертная, целевая, нормативная и документационная.
Аналитическое и экспертное обеспечение
Аналитическое обеспечение заключается в том, что гражданские служащие собирают различные знания об управляемых объектах, обобщают и систематизируют их для выяснения состояния и дееспособности данных объектов, т.е. формируют управленческую проблему.
Постановка управленческой проблемы - это всегда сложный познавательный процесс. Для формулировки такой проблемы требуется не только мастерство, но и творческий подход, неординарность мышления. экспертное обеспечение состоит в выработке гражданскими служащими оптимальных оценок той или иной деятельности управляемых объектов, выявлении их значимости в данной системе социальных связей.
Получив знания о предметах и процессах природы и общества, гражданские служащие сразу же пытаются определить, что полезного для государства содержится в этих предметах и процессах. В результате оценивания приоритет получают всегда те предметы и процессы, которые несут какую-либо пользу или благо для людей.
Следовательно, оценивание - это выражение интересов оценивающего субъекта в отношении к оцениваемому объекту. Общество движется к осознанию и осмыслению исключительной важности оценочной проблематики, что выражается в постепенном формировании социальной экспертизы (лат. expertus - опытный, профессиональное заключение о чем-либо). Становится все более очевидным, что в социальном оценивании помимо обыденного оценивания необходимо высококвалифицированное экспертное оценивание, для которого нужны соответствующим образом подготовленные профессионалы. Пока в качестве профессионалов-экспертов выступают как практики, так и ученые. Система удостоверяющих центров в области электронной цифровой подписи уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти позволяет обеспечить реализацию основных функций электронного документооборота и включает:
1) федеральный удостоверяющий центр в области электронной цифровой подписи;
2) удостоверяющие центры федеральных органов государственной власти и их территориальных подразделений.
Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области использования электронной цифровой подписи ведет:
1) единый государственный реестр сертификатов ключей подписей
удостоверяющих центров и
2) реестр сертификатов подписей уполномоченных лиц федеральных органов государственной власти.
Электронная среда взаимодействия федеральных органов
государственной власти обеспечивает интеграцию и совместную работу государственных информационных систем, автоматизированный обмен данными между ними на межведомственном уровне и формируется на основе создания: 1) реестра, содержащего описание государственных информационных систем и ресурсов, способов и интерфейсов взаимодействия с ними, а также используемых схем организации обмена данными; 2) инфраструктуры и механизмов маршрутизации, трансформации и гарантированной доставки сообщений и данных между отдельными государственными информационными системами.
ОРГАНИЗАЦИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ ГРАЖДАНСКОЙ СЛУЖБЫ
Любое управление, в том числе и государственное, не может ограничиваться лишь информационным обеспечением. Информация говорит лишь о содержании управления. А для того, чтобы управление смогло что-либо реальное осуществить в объективном мире, оно должно быть дополнено организационным обеспечением.
Организационное обеспечение гражданской службы есть способ опредмечивания информации в процессе коммуникативной деятельности в относительно устойчивую межиндивидуальную определенность в виде структур государственных органов. Организационное обеспечение гражданской службы достаточно
сложно. Обычно здесь выделяют корпоративное, кадровое, компьютерное и другое обеспечение. Они придают действенность информационному обеспечению, имеют материальный характер и способствуют тому, что государственное управление всегда рассматривается как одна из важных составляющих общественного развития.
Корпоративное обеспечение
В процессе социальной деятельности личности вырабатывают свои организационные технологии, т.е. совокупность методов, приемов, навыков изменения состояния, свойств, формы организационных связей, структур, отношений в процессе материального или духовного производства. Корпоративное обеспечение связано с возрастанием эффективности при осуществлении совместной деятельности.
Организационный (синергетический) эффект, дающий прирост социальной энергии, возникает посредством вырабатываемых профессиональных и обыденных технологий. Корпоративное обеспечение выражается в том, что гражданские служащие объединяются в государственные организации с тем, чтобы достигался корпоративный, синергетический эффект по приращению их производительных сил. Организационные технологии не следует смешивать с производственно-технологическими и духовно-идеологическими технологиями. Они имеют материальный характер, но действуют в духовной сфере.
Линейное (субординационное) управление - самый простой тип организационной структуры управления. Его сущность состоит в том, что во главе каждой корпорации стоит руководитель, осуществляющий все функции управления. Каждый член корпорации в целом непосредственно подчиняется только ему. В свою очередь, последний
подотчетен вышестоящему руководителю. Функциональное (координационное) управление возникает тогда, когда между высшим и низовым уровнями руководства присутствуют ограниченные линейные отношения единоначального распорядительства, но они дополняются перекрестными функциональными связями. Идея функционального управления состоит в резком повышении уровня специализированного руководства, более глубокой разработке принимаемых решений.
Линейно-функциональное (штабное) управление , состоит в том что общее распорядительство ресурсами и целеполагание входят в полномочия линейных руководителей, а управление процессами достижения поставленных целей в рамках выделенных ресурсов и некоторых других ограничений возлагается на руководителей функциональных служб и подразделений, которые иногда именуются штабом.
Кадровое обеспечение означает, что любая социальная деятельность, в том числе и государственная, осуществляется материальными носителями, или кадрами. Кадры - это индивиды, приобретшие социальную профессию, результаты деятельности которой
жизненно необходимы для других индивидов. Искусство кадровой политики, судя по всему, состоит в умении искать и находить такие решения и действия, которые приводят к бесконфликтному разрешению противоречий, неизбежно возникающих в любом обществе. Работа с кадрами (персоналом) всегда имеет системный характер. Она состоит из пяти взаимосвязанных подсистем:
1) кадровой
политики;
2) подбора персонала;
3) оценки персонала;
4) расстановки персонала и
5) обучения персонала.
Кадровая политика определяет генеральную линию и принципиальные установки в работе с кадрами на длительную перспективу.
Компьютерное обеспечение
Вместо субъекта - человека или высокоорганизованного животного - появился субъект-компьютер, способный в определенной мере также отражать и реагировать на воздействие внешнего мира, осуществлять управление. Компьютерные технологии - это
также материальная сторона управления, внешне напоминающая
физиологические механизмы человека. Такое управление в государстве осуществляется лишь с участием политических руководителей и государственных служащих. В практике государственного управления в настоящее время используется достаточно широкий спектр коммуникативных технологий. Эффективность их применения особенно заметна при комбинировании с управленческими технологиями. На этой основе создаются
и функционируют различные информационно-аналитические системы, что эффективно сказывается на процессах подготовки и принятия государственных решений.
